目前，学界非常关注司法权威问题。

从部门的渊源上，台湾的国安会有模仿美国国家安全会议（United States National Security Council）的嫌疑。胡为真曾经于2001年出版有《美国对华「一个中国」政策之演变》一书（台北，商务印书馆）。

如果从中国今天的国际地位和未来发展的态势来看，国家安全和外交问题的重要性已经日益凸显，作为一个有影响力的区域性或全球性的大国，必须对国家战略进行审慎的设计，成立国家安全委员会，对于推动研究国际、国内形势中事关国家安全的重大战略问题、制订出台重大政策，必将起到重大推动作用，也有利于中国提高外交地位，改善在世界上的形象。  台湾政坛近日发生强烈地震， 国家安全会议（以下简称：国安会）秘书长苏起闪电辞职，胡为真走马上任。实际上，总统国家安全事务顾问执掌该机构的大权，基辛格、布热津斯基、赖斯等曾在此职位上任职并叱吒风云于一时，这些美国总统的高级智囊人士都曾以其专业智识和思考影响美国国内决策和国际战略格局。个中原因，各位看官应该比较清楚，因为这一机构可能成为掌管国家安全与外交决策机制人士的自留地，而其他人是不可能分享到一杯羹的，而且，这一机构可能将成为大陆宪政体制外的另一个权力通道，设立这一机构的人即便隐身而去，其将来通过这一机构对中国未来的国家战略施加影响力也是毋庸置疑的。当时国家主席江泽民亲自任组长，中央政治局委员、国务院副总理钱其琛担任副组长，刘华秋任中央外事领导小组办公室、中央国家安全领导小组办公室主任，现在，这一机构的秘书长兼办公室主任是国务委员戴秉国，最近几次重要的外交活动都是由戴秉国代表胡锦涛主席作为国家元首特使出访（新疆事件之后的G8峰会，前一段时间访问朝鲜等），外电已经开始将其称为国家安全顾问。

这不仅仅是国际形势发展的迫切需要，也是中国和平崛起制度支撑的内在要求5.块块压倒条条，实践中地方保护主义盛行。总之，既要强调对强制性工具的使用，也要加强对混合性工具与自愿性工具的使用。

桑斯坦展示的是一名植根于普通法传统中的法学家对外围世界变化所引发的公法功能的变迁的关注，由于检视法律有效性的重要标尺就是它在具体案件中展示出来的对问题的解决能力，所以桑斯坦提出要重构法律解释的方法，他要 发展一套敏于感知宪法结构、机构设计、新政和权利革命，以及政府主体和制定法体制的各项功能和失灵的背景性知识，并且希望这套知识能够在 一个抛弃了普通法的体系的语境中来处理社会性和经济性规制的问题。(二) 理论的争鸣 传统行政法学在形成一项制度或者进行学术建构之时，总是以高度抽象的语言来展开讨论，很少言及具体行政实践，确切地讲很少关注到行政法各论的进一步发展。而实践中，法律解释可能会使行政机关忠实于法律，体现依法行政之理念; 行政政策形成则可能引发 法治凋零的困境。[20] 参见胡平仁: 《法律政策学的研究路向》，《当代法学》2001 年第 5 期，第 2 页。

行政政策形成的视点也基本以此为观察对象，并一改传统仅重视决策与执行等环节，既溯 源，对政策问题的设定、备选方案的选择进行探讨; 又检视结果，对政策执行进行评价，注重反馈信息，增强制度的循环性。另一方面由于强调行政行为的适法性特征，因而行政法学明显呈现概念法学、形式法学的倾向，强调法律形式与司法控制，忽视行政过程的相关因素。

而其他学者注重规制分析、政策分析表明现代行政法学与政治、合法性以及政策问题关联程度更加紧密，但是他们仅仅发现了问题，实际上解决问题的过程可能更加漫长。专家、公民参与模式则是美国行政法试图将政治过程中的运作嵌入到行政领域的作法。有关行政政策形成的学说主张关注政策的实现过程，使得行政法不再仅关注行政体制、行政组织、行政行为、行政诉讼等要素构成的客观结构系统，同时关注由行政权力、行政法律、公共政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统，甚至还会涉及到价值方面的问题。对此，除继续扩大参与范围，再有就是要加强规制分析、提升政策质量。

1． 政策形成主体及参与问题 在行政政策形成过程中，政策形成主体并不仅仅限定于行政机关，还包括市场主体、第三部门、公民个人等等。但对于实践活动而言很难判断某一解答是否是唯一正解，而行政过程论或者重视行政过程中的政策形成就是立足于传统行政法方法论上的不足而提出的理论。桑斯坦试图构建制定法的解释准则，但受到的批评同样猛烈。需要指出的是法律解释与行政政策形成经常交织在一起，各种行政性规则均承担起了法律解释与政策形成的重任，那么这种状况是否会严重挑战依法行政的理念呢? 一般认为，行政政策是行政机关为解决特定时期的某一问题或者是实现某一特定目标，在对公共利益进行选择、综合、分配、落实的过程中，以及对行政目标和手段的选择及其相互转化过程中，所制定的规则或采取的措施，具体表现为规则、措施、计划、方案和项目等。

而且，这些顺位是否具有排列的绝对性，也值得探讨。规制分析   引言 现代规制国家，行政机关及其行政过程的目的在于 裁剪政策形成的机能从而适应特定的社会价值[1],为了使行政能够更好地发挥作用，世界各国逐步赋予行政以不直接基于法律的具体规定而能动作出政策判断的权能。

也即 从严审查标准(hard look re-view) ，要求行政机关在实施规制的过程中考量所有相关的因素，促使行政机关明确地解决外部的争议与数据，它鼓励行政机关发展替代性方案并严密推理论证自己的决定。对于这种现象，有关行政法改革或发展的研究虽然进行了一定程度的回应，但囿于发展时限、观察视角等原因，相关理论较多地体现在行政法与传统制度的对接之上，如对行政行为的关注，进而主张就某种行为予以立法，研究其适法性; 或者对执行即政策的结果予以深入探讨，强调执法层面等。

(3) 传统的法律解释论严格划分法律解释与立法政策，视法律的政策评价为禁忌，要求解释忠于实定法。[14] (三) 联邦最高法院的态度 规制改革时期，美国联邦最高法院也通过一些判例对行政法与规制政策的实现释放出了信号，尽管联邦最高法院在本意上是为了提升对行政机关审查的强度。桑斯坦通过对制定法解释准则的构建，使这些原则成为宪法与法律原初意图、经济与社会发展变迁、规制国家的伦理考量与制度安排、回应经济社会问题所需要的政治与政策的更细微的多元化考量等几个层面之间的桥梁; 使这些原则将传统宪法学、行政法学、法理学以及经济学、心理学等社会科学结合在了一起，实现了规制政策与行政法学的自我救赎。[5] 应当说，强调对行政过程的关注也并非日本的创造，美、德等国学界此前就将行政过程理解为行政主体及其他参与者行使权力(或权利) ，相互影响相互作用，设定并最终实现公共政策目标的活动过程。[2]那么究竟怎样区分或者整合法律解释与行政政策形成，行政政策形成的空间及限制如何，均构成现代行政法学的新课题。随着政府规制扩张且失灵现象不断增多， 官僚赤字、规制过度的字眼不断出现于行政法学界，重塑政府的要求此起彼伏。

它使行政法能够适合现代行政之下行政诸多课题的多元构造，可以使行政法总论与分论问题紧密结合，既做一般性考察也作特殊性、个体化考察。从那时起，美国联邦政府改变了以法院适用普通法而规制经济的方式，在职业安全、食品安全等领域颁布大量的制定法。

如目前在环境保护领域，治理工具就出现了多样化的现象，这就为行政法的政策设计与运作提供了很大的空间。【摘要】传统行政法学偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，缺乏对行政过程中各种行为形式之间的关联性分析，也忽视了行政过程中行政机关的政策形成能力。

[4]而对于行政规则、非立法性规则，也即前述第二种情形，随着其数量不断增长、涉及内容不断扩张的情况下，实践的困厄是一方面承认其在行政过程中发挥了重要作用，适应了社会需要; 另一方面人们则在反思应该如何监督这种行政政策形成的方式，特别是当进入到司法领域之时，许多法院意识到司法审查行政政策的能力极为有限。他们认为传统行政法学的研究任务很大程度上集中于行政程序法、相关的程序性要求和司法审查，对于促进政府规制政策与技术的实现帮助不多，因而有必要建立与案例研究相并列的研究政府规制的方法论。

虽然早期的行政法与行政过程很少关注和融合规制政策，但是在当代的美国行政法学体系之中，规制政策与行政法互相补充，前者侧重政府规制的实体问题，后者侧重政府规制的程序问题。对于这一问题，在以往的行政法研究中并未予以真正关注。在中国，强调关注行政过程的转向也正在这种背景之下产生而来，其突破了形式法治主义的拘束，主张赋予行政积极能动地作出政策判断的权限，进而将行政组织、行政行为、行政程序等面向的问题通过政策形成联结起来，即面对一项既定的行政任务，行政法应从整体上观察政策制定的主体、政策工具的选择、政策运行过程等环节，使得行政与行政法的互动变得富有了生气，行政目的得以顺利实现。在这个过程中，政策与法律密切相关、相辅相成。

当然，在发展的同时，行政过程论也受到了一些批评: 如有学者指出无论如何描述行政过程的实际运行状态，其本身已经脱离了法学概念。  二、美国的规制政策与行政法的发展 美国早期的行政理念强调国会拥有政策形成的权力，而行政机关仅仅负责执行这些政策，联邦最高法院在判决中也形成了具有相同内容的 禁止授权原则。

相反现代行政要求方法论要关注整体、行政过程。日本学者阿部泰隆针对以法律解释学为中心的行政法学的抽象理论与实务运行相脱节的现象，提出行政法政策论。

[17]不言而喻，联邦法院也认识到行政机关在规制国家中已经承担起了重要的法律解释任务，对行政机关从严审查的另一面事实上是对行政过程的关注，而谢弗林原则要求行政机关必须作出合理的解释或者政策，否则就无法得到司法机关的尊重。政策工具的选择不仅仅是个纯粹技术性问题，而且与所实现的政策目标关联性极强。

如气候变化问题是近些年来各国行政以及立法政策的新课题，各国无不致力于环境保护，在法规范的内容与执行上力求周延。同时，由于这种互动及其回应方式尚处于不断调适过程中，所以仍然需要不同层面的力量，需要彼此继续通力合作解决诸多的疑惑。法律解释经常要在关注问题、寻求问题的解答的同时选择取舍资料、作出价值判断，从问题至解答形成一致的体系。本文以美国规制政策及行政法的发展为参照系，以行政法学方法论的转型为分析框架，探讨行政过程的基本内容，即行政政策形成的作用、机制等问题，以期能够提升行政过程的质量，实现行政法学方法论上的革新。

【注释】 [1] Charles H． Koch，Jr． ，Judicial Review of Administrative Policymaking，44 Wm． ＆ Mary L． Rev． 375，379 ( 2002 － 2003) ． [2] See Keith Werhan，Delegalizing Administrative Law，1996 U． Ill． L． Rev． 423，460 ( 1996) ． [3] See M． Elizabeth Magill，Agency Choice of Policymaking Form，71 U． Chi． L． Rev． 1383，1386 ( 2004) ． [4] 法定授权 ( statutory authorization) 是行政机关实施法律解释完成行政立法或者行政裁决的基础。对于这样的立法性规则法院应当给予支配性分量，除非它是专断的、任意的或者明显与法律相悖。

如前哈佛大学法学院教授、现任美国信息与规制办公室主任的凯斯·桑斯坦(Cass R． Sunstein) 在为规制国家辩护的基础之上，主张可以通过修改法律与构建法律解释准则防止 规制失灵。学者将美国行政法的发展从普通法模式、传送带模式、专家管理模式、利益代表模式到规制分析模式阶段。

[21]同时由于借鉴了公共政策学的一些基本理论与原则，导致现代行政的运作更具有连续性与合理性。[7]值得注意的是，规制缓和并不意味着政府规制的结束，新的规制方式的出现以及社会性规制的增长，使得此后的总统们始终将规制改革作为任期工作的重心，这在一定程度影响了行政法的变革。